2月1日，财政部办公厅 国家发展改革委办公厅联合下达了《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号），《通知》对专项债券资金投向、项目应当具备的重要条件、作为资本金的比例要求等做出了明确安排，并要求分别报送财政的地债系统和发改的重大项目库，由发改部门把控投向后形成准备项目清单，转送财政部纳入政府债券项目库，各地方在分地区专项债务限额内优先予以发行安排。
一、资金投向
随着“十四五”规划的开局，乡村振兴战略的进一步深化落地，确定2021年新增专项债券重点用于：
（一）交通基础设施领域：包括铁路、收费公路、机场、水运、城市轨交、停车场等；
（二）能源领域：包括天然气管网和储气设施、城乡电网等；
（三）农林水利领域：包括农业、水利、林业等；
（四）生态环保领域：包括城镇污水垃圾处理设施等；
（五）社会事业领域：包括卫生健康公共设施、教育、养老、文化旅游等；
（六）城乡冷链物流设施领域；
（七）市政领域：包括供水、供热、供气、地下管廊等和产业园区基础设施；
（八）国家重大战略项目：包括京津冀、长江经济带、“一带一路”、粤港澳大湾区、长三角一体化、海南深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等；
（九）保障性安居工程领域：包括城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造等。与2020年相比，今年专项债支持领域增加了国家重大战略项目和保障性安居工程。
（十）国家重大战略项目：主要为区域上的结构性变化，在2019-2020期间，专项债券的额度分配是不均衡的，也未能与地方实际需求相衔接，2021年新增专项债额度或将出现省际分配上的调整。
（十一）保障性安居工程：城镇老旧小区改造方面，作为2020年多次强调的短板聚焦领域之一，2021年延续了去年这一趋势；保障性租赁住房方面，通知特别强调本次项目梳理不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，而2020年全年均无土储类专项债，这意味着2021年较之去年将新增用于租赁住房建设的土储债，但用于其他领域的土储债目前来看依然受限；棚户区改造方面，2020年上半年各地未发行棚改类专项债，与土储债类似，与后者不同的是2020年下半年纳入国家棚改计划的在建类棚改项目允许发债，以防半拉子工程的出现，故2020年下半年棚改债发行近4000亿元，占下半年比重30%，占全年比重12%，本次通知特别强调，棚户区改造类项目主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目，较去年的“国家棚改计划的在建类棚改项目”范围小幅扩大。
二、项目应当具备的重要条件
根据通知要求，专项债项目必须符合专项债券风险管理要求和发行条件，必须是经济社会效益比较明显，群众期盼、早晚要干的政府投资项目，必须是有一定收益的基础设施和公共服务项目，优先安排在建项目，优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目，要按照项目建设工期和年度建设任务合理提出资金需求。此次梳理的专项债券项目，不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目，且明确在建项目、往年已申请专项债券且开工的项目优先申请。
三、项目资本金比例
对2021年新增专项债券，各地在符合政策规定和防控风险的基础上，以省份为单位，专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例上限保持25%不变，具体根据项目实际确定。重大项目的认定范围仍为去年国务院规定的十大重点领域，仍为铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。据不完全统计，2020年涉及专项债用作资本金的项目达982个（剔除重复项目），涉及专项债规模超2500亿元，累计发行的新增专项债（不含用于补充中小银行资本金的专项债）中用作项目资本金的比例约7.1%，主要集中在区县级/县级市及以下级别，项目数量占比为57.0%。2021年专项债券充当重大项目资本金相关政策延续去年规定，考虑到2020年专项债充当投资项目资本金占比仍相对偏低，故2021年专项债撬动配套资金效应仍有上升空间。
四、发行期限
自2018年专项债券逐步推广以来，专项债期限以5年、7年期为主，根据《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号），地方债期限扩展为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年，但部分期限长的专项债券利率一路走高，财政压力加大。随着《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）的出台，要求专项债券期限原则上与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，降低期限错配风险，防止资金闲置，综合评估分年到期专项债券本息、可偿债财力以及融资成本等情况，合理确定专项债券期限。因此，为解决部分专项债券项目可能出现的错配风险，降低风险指数，通过盈亏平衡点来衡量专项债券应当采用的发行年限，预测未来专项债期限以10-20年的项目为主。
五、专项债券负面清单
（一）严禁将新增债券资金用于置换存量债务（必须专款专用）；
（二）决不允许搞形象工程、面子工程（强调投资的有效性）；
（三）新增债券资金不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息（严禁挪用、违反预算法）；
（四）严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴（坚持公益性投资）；
（五）坚持不安排土地储备项目、不安排房地产项目、不安排产业项目。
六、专项债管理
对于今年的新增专项债管理问题，财政部表示，将提高信息化监管手段，进一步夯实管理制度，加强专项债券管理，提高政府债券资金使用绩效，发挥专项债券对加快重大项目建设、做好“六稳”工作、落实“六保”任务的积极作用。一是及时出台工作指引。明确专项债券用途调整的程序、范围、时限、信息公开等要求，指导地方开展好相关工作，尽早形成实物工作量。二是持续强化监管。提高信息化监管手段，对专项债券管理实行“一竿子插到底”穿透式监控，及时掌握项目资金使用和建设进度等信息，督促地方规范使用债券资金。三是强化信息公开。充分发挥全国统一的地方政府债务信息公开平台作用，督促地方公开债券信息以及项目建设进度、资金使用进度等，以信息公开强化外部约束。四是做好专项债券项目准备。指导地方做好2021年专项债券高质量项目准备，坚持负面清单管理，确保项目合格合规；坚持形成有效投资，确保形成实物工作量；坚持债务风险防范，确保法定债券不出现风险。
七、工作建议
由于专项债项目的核心要求就是现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息，所以，成功获批发行专项债，关键是编制一份优秀的项目收益与融资资金平衡方案，而编制一份优秀的项目收益与融资资金平衡方案的基础，其实是提早做好项目规划和项目储备。同时，地方政府债务项目的绩效管理贯穿于项目运行的整个生命周期，事前绩效评价即要求做好项目规划，明确目标导向。因此，项目谋划的精准性和有效性异常重要。按照“资金跟着项目走、项目跟着规划走、规划跟着目标走”的定位，实现“发得出去、用得好、还得起”的目标，结合专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜的要求，建议及时引入第三方专业机构（包括咨询公司、会计师事务所、律师事务所等），坚持专业的人干专业的事，提早介入对项目策划、融资方案、风险管理、可持续发展等方面，提供包括决策、准备、实施、运营在内的全过程咨询服务。同时，建议建立与发改系统的联席工作机制，通过发改对项目前期手续的审核、项目性质的判断，提高债券资金的使用效率。
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